日前,中央政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》(下称“三个文件”)。中央政法委有关负责同志就“三个文件”的出台背景、主要内容和落实文件精神、需要把握的问题等回答了记者提问。
问:为什么在现阶段出台“三个文件”?
答:2013年初,全国政法工作会议把涉法涉诉信访改革确定为政法系统的重点改革项目,明确了试点先行、有序推进的工作思路,先后分四批部署各省(区、市)政法机关开展改革试点。今年初,中央政法工作会议对全面实施涉法涉诉信访改革进行了系统部署。在各地党委政府的领导支持和有关部门的积极配合下,各级政法机关坚持法治导向,从群众反映最强烈的地方改起,从健全制度机制抓起,积极稳妥推进各项改革措施的落实,取得了初步成效。
今年以来,政法机关接待群众来访数量同比上升了7.1%,涉法涉诉信访事项受理率、立案率有了明显提高,涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少。这些情况表明,诉访分离、依法治访的改革精神,逐步成为各方共识。越来越多的信访群众选择司法渠道反映和解决问题,总体呈现“弃访转法”的良好势头;越来越多符合受案条件的信访问题在法律程序内得到受理,依法处理涉法涉诉信访问题的效果逐步显现。这也反映了涉法涉诉信访改革的方向是对的,路子是可行的,社会各界和涉法涉诉信访群众对改革的总体思路和举措是认可的。
随着改革的逐步深入,一些问题也逐步凸显出来,成为制约改革深入推进的瓶颈和障碍。突出的有三大难题:一是入口不顺。主要是信访申诉的渠道窄、渠道少,与人民群众的新期待、与信息化时代的新要求不相适应;诉与访的界限不清、标准不明,工作中难以准确地分类处理;受理立案的门槛高,一些符合条件的诉求进入不了法律程序;各单位间存在“踢皮球”的问题,一些群众反映的问题得不到依法及时受理。二是法律程序“空转”。有些案件虽然进入了法律程序,但办案单位态度不端正,办案不认真,有错不纠,有瑕疵不补正,法律问题没有得到依法公正解决。三是出口不畅。主要是已经走完法律程序的信访案件退不出处理程序,有些案件当事人仍然反复缠访闹访,严重影响正常的信访秩序和社会秩序。
这些问题,严重影响依法处理涉法涉诉信访问题的工作成效,影响信访群众对涉法涉诉信访改革的信任,如不尽快予以破除、解决,涉法涉诉信访改革就难以顺利深入推进。中央政法委坚持以问题为导向,制定“三个文件”,推动政法机关建立健全导入、纠错、退出机制,进一步破解入口不顺、程序空转、出口不畅等难题,推动涉法涉诉信访改革深入开展,确保取得更大成效。
问:“三个文件”的主要内容是什么?目的为解决什么问题?
答:《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》,主要着眼于解决入口不畅的问题,确保符合条件的涉法涉诉信访事项在法律程序内得到及时处理,防止一些案件游离在法治轨道外,形成越级访、违法访。文件重点明确了诉与访的标准,对什么是诉类事项、什么是访类事项做了严格区分,以及导入相应法律程序的各种具体情形;为防止界限不清、相互推诿、案件积压,要求政法机关建立内外部衔接配合机制,加强督导检查,确保导入工作依法有序进行。
《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》,主要着眼于防止法律程序“空转”,解决有错不纠的问题。特别是对实体没有问题,但办案程序、司法文书等方面存有瑕疵的案件,提出了原则性解决办法,要求政法机关出台具体实施意见,在法律程序内解决,不能对带有小毛病、小问题的案件推出不管。文件原则提出了执法错误、瑕疵的认定标准,以及依法纠正错误、补正瑕疵的办法;从健全内部纠错机制、加强外部监督制约、严格责任查究等方面提出了意见;从矛盾化解、舆情引导、源头治理三个方面,就增强工作效果提出了具体要求。
《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》,主要着眼于解决出口不畅的问题,防止终而不结、无限申诉,切实维护司法权威。文件重点明确了依法终结的范围和法律依据,细化了终结标准和程序,确保终结案件质量;对问题已经依法公正解决仍然缠访缠诉的个案,明确了综合化解的具体要求,以确保终结事项依法有序退出法律处理程序。
问:中央政法委对落实“三个文件”的具体要求是什么?
答:一是,理顺入口,确保符合条件的信访事项得到依法及时受理。依法处理涉法涉诉信访问题,首先要畅通诉求表达渠道,把在法治轨道外的涉法涉诉信访群众引导到法治轨道内来,让符合条件的信访事项依法得到及时受理。
——多管齐下,切实解决信访渠道单一、狭窄的问题。中央和省级政法机关要依托各单位官方网站,开通网上信访,引导当事人直接上网反映问题;依托内部专用网络,把视频接访系统建起来,实行远程接访,减少群众“访累”;地市以上政法机关要高度重视和加强办信工作,实现数字化录入转办,用信息化手段提高工作效率,引导案件当事人多来信,少来访。各级政法机关要探索建立网上受理流转、网下复查办理、网上答复化解的信息化工作机制,努力改变以人访为主的传统信访模式,逐步形成“就近的来人访、远处的上网视频访、不方便的来信访”的接待受理格局。
——降低受理门槛,切实解决合理诉求进不了法律程序的问题。要进一步明确诉与访的甄别标准和区分界限,细化各类信访事项的受理范围和条件。对每一起信访事项,都要准确把握性质和类别,依法及时受理,全面审查原案件实体和程序是否存在问题。符合法定条件的,及时导入审判机关诉讼程序、检察机关法律监督程序、公安机关和司法行政机关的法律程序办理。受理标准上,只要可能存在执法过错或瑕疵的,都应当依法予以审查。导入法律程序后,要解决好“最后一公里”的问题,确保问题得到依法解决。
——加强衔接配合,切实解决部门间相互推诿扯皮的问题。党委政法委要协调建立政法机关与党政信访部门的统筹协调机制,引导涉法涉诉信访群众依法向相关政法机关反映问题,依托党政信访部门协商明确普通信访与涉法涉诉信访交织的信访事项、涉众型信访事项的责任部门,积极开展分工合作。政法各单位之间要加强衔接配合,建立通报联系机制,解决好当事人多头上访的问题。对交叉管辖的信访事项,严格落实首办负责制,谁先接待,谁审查受理。各单位内部要建立信访部门与案件承办部门之间的衔接机制,加快案件流转,确保符合条件的信访案件得到及时受理。
二是,防止法律程序空转,切实依法解决问题。把涉法涉诉信访纳入法治轨道、导入司法程序处理,就要保证群众合法有据的诉求,在司法程序和时限内得到公平公正解决。凡是有错误的案件必须得到依法纠正,凡是有瑕疵的案件都要给当事人一个说法,让当事人切实感受到依法按程序就能公正解决问题。
——以过硬的措施,确保执法错误依法得到公正解决。大力推行信访办理回避制度,需要依法复查、再审的信访事项,实行原办案人员回避;可能存在执法错误或瑕疵,经多次复查仍未解决的信访事项,要实行异地审查;上级发回重新处理,仍未能解决的,可实行提级审查。深入开展案件评查活动,通过各部门自评、上级政法单位直接评查、异地交叉互评等方式,查清案件是否存在过错瑕疵、当事人信访诉求是否合理。对评查中发现的执法错误和瑕疵,及时启动法律程序,依法予以纠正、补正,还当事人以公道。要严格落实倒查问责制,对存在执法错误、瑕疵,久拖不决的,不仅要倒查原办案单位、办案干警的责任,也要倒查信访办理部门和干警的责任。
——以规范的救济手段,妥善弥补瑕疵。对每一个执法瑕疵,都要向当事人耐心说明瑕疵问题不影响案件处理结果的理由和依据,通过释法析理,努力消除当事人误解。对文书制作疏漏、事实表述不准、法条引用失误等方面的瑕疵,要通过裁定、决定等方式依法予以补正。对办案程序不严格、证据收集不规范,以及对待当事人冷硬横推、简单粗暴等态度作风问题,无法恢复原状的,应当向当事人作出合理解释,争取谅解。对常见多发的、当事人反映强烈的问题,比如程序性瑕疵、文书瑕疵,要组织开展专项治理,建立长效防范机制。
——以办理过程的公开,提高依法纠错的效果。既要依法公开执法办案的依据、流程、结果和裁判文书,也要依法公开信访事项的处理情况,方便群众监督,以公开促公正。对重大敏感信访事项、存在重大执法过错的案件,及时发布事实真相和案件处理情况,表明政法机关公正处理、勇于纠错的决心,以公开促公信。对问题已经依法公正解决,仍缠访缠诉的,要把政法机关的处理情况和当事人的诉求公之于众,让群众评判说理,赢得群众支持,以公开促息诉。
三是,畅通出口,使无理缠访案件依法退出。对当事人反映问题已经依法按程序处理完毕,合理诉求已经依法按政策公正处理,除有法律规定的情形外,对该信访事项依法终结,不再启动复查程序。
——确保终结质量。对信访事项的终结,必须经过复查、申报、审查、备案、告知5个环节,符合终结标准,并经中央政法机关或省级政法机关审批。仍继续缠访的,各级政法机关不再作为信访事项进行统计、交办、通报,重点是做好对当事人的解释疏导工作。
——落实善后工作。各级信访联席会议、党委政法委、综治办要建立协调机制。对已经终结的涉法涉诉信访事项,请地方党委和政府及基层组织,动员各方力量,做好对信访人的教育疏导、帮扶救助和矛盾化解工作,促使信访人息诉息访,回归正常的生产生活,使信访终结事项依法有序退出法律处理程序。
——用好救助手段。对遭受犯罪侵害或民事侵权,无法通过诉讼获得有效赔偿,造成生活困难的当事人,符合国家司法救助条件的,按规定及时给予救助,帮助当事人摆脱生活困境。对纳入不到司法救助范围又确有实际困难,或是救助以后困难仍没有得到明显缓解的,引导当事人按规定申请社会救助,依靠当地党委、政府解决好实际困难。
四是,多措并举,维护良好信访秩序。违规上访、违法闹访已经成为影响一些地方信访秩序、社会秩序的一个突出问题。各级政法机关要采取有效措施,维护正常信访秩序,为有序推进涉法涉诉信访改革、依法处理好涉法涉诉信访问题,创造良好环境。
——坚持依法解决实际问题与依法处理违法行为两手抓。不论是哪一类信访事项、什么性质的上访行为,都要按照依法解决问题与依法处理违法行为并重的原则进行处理。既不能纵容极少数闹访滋事人员挑战法律底线,也不能只注重处理违法行为而不解决当事人合理合法的诉求,防止矛盾激化。
——严格落实办理时限。对群众反映的涉法涉诉信访问题,要公开承诺办理期限,限时办结,是否受理、是否立案以及办理结果,及时答复当事人,说明理由和依据,努力使上访群众的合理诉求在本级得到妥善解决,最大限度减少重复访、越级访。
——大力推广视频约访。中央和省级政法机关在办理涉法涉诉信访事项过程中,需要向当事人了解情况,当面做解释说明工作,或者当事人需要反映情况的,原则上应通过视频约访、远程接访,必要时上下几级政法机关联合接访,让当事人感受到,通过视频约访,反映问题快捷、解决问题高效,逐步扭转赴省进京上访高发的局面。
——依法处理违法上访行为。对到非指定场所上访、聚集上访、闹访滋事等违法上访行为,按照违法行为的性质、情节和危害程度,采取疏导劝离、批评训诫、依法处理等方式进行区别处理。对妨害公共安全、扰乱社会秩序的,公安机关及时依法处置。对采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的违法犯罪行为,依法严肃处理。对违法闹访典型案例,公开曝光,教育引导信访群众依法理性反映问题。
问:涉法涉诉信访改革,政策性、法律性强,如何确保改革稳妥有序推进,在实践中应该把握好哪些方面?
答:第一,既要坚定改革必胜信心,又要勇于面对困难挑战。建柱书记对搞好这项改革高度重视,亲自研究制定改革的路线图和时间表,提出了“试点先行、有序推进”的思路。中央政法单位和各省区市坚持问题导向、法治导向,从群众反映最强烈的地方改起,从健全制度机制抓起,积极稳妥地推进各项改革工作落实。总体上看,改革工作正在一步一个脚印地向前推进,取得了初步成效。数据表明,涉法涉诉信访已逐步回归到法治轨道解决。诉访分离、依法治访的改革精神,正在逐步成为各方共识。中央政法机关制定的一整套工作机制顺利投入运行,依法处理涉法涉诉信访问题的能力不断增强,实践证明,改革的方向是对的,路子是可行的,接下来的全面深化改革,我们满怀信心。
当然,这项改革十分复杂、难度很大,肯定会有不少困难和挑战。我们有充分思想准备,勇于面对这些困难和挑战。比如,必须勇于解决纠错难的问题,面对信访群众的合理诉求,要教育干警勇于发现错误,勇于承认错误,勇于改正错误,对故意办冤假错案的人敢于依法查处、追究责任。再如,必须勇于解决信访秩序维护难问题,一些信访群众合理诉求与违法行为交织在一起,我们在处理违法行为上往往难以下手。对此,需要工作细之又细、慎之又慎,事前制定详细的工作预案,确保取得最好的法律效果、社会效果。再如,我们必须勇于解决案多人少的矛盾,加强统筹协调,做好内设部门职能调整和人员调配工作,确保案件消化处理工作顺利推进。只要我们坚持改革的正确方向不动摇,勇于正视困难、敢于攻坚克难,许多困难和矛盾是能够化解的,依法治访的道路会越走越宽广。
第二,既要坚持以法治方式为主导,又要努力形成工作合力。坚持依法治访这条道路,坚持用法治方式解决涉法涉诉信访问题这个方向,要善于用法治思维来思考改革中遇到的问题,善于用法治方式来解决改革中遇到的困难。切实做到每一个环节都依法按程序办理,每一个处理结论都依法有据。比如,在受理环节,要引导信访人通过法定救济渠道反映问题,案件是否受理,要以法律规定的条件为标准,而不是以当事人诉求愿望、情绪是否强烈为依据。案件进入法定程序后,要严格依法按程序办理,依法纠正执法错误,依法维护公正结论,既不能因当事人闹访而随意更改司法结论,也不能有错不纠、硬扛着不解决实际问题,更不能突破法律底线,简单地花钱买平安,要努力实现法律公正与社会公正的高度统一。在结案环节,反映问题已经得到公正解决的,要依法退出法律程序,既不能有困难不解决,简单地推出不管,也不能任由当事人无理缠访、无限申诉,要敢于对违法闹访行为严肃依法处理,努力实现维护公民合法权益与维护社会秩序高度统一。要通过以法治思维解决问题的过程、以法治方式解决问题的实效,来教育群众、宣传群众,引导群众自觉通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纷争。
涉法涉诉信访问题,往往是法律问题和社会问题相互交织,法度之外和情理之中的问题相互交织,法律诉求和利益诉求相互交织。要全面解决好涉法涉诉信访问题,必须在法治方式主导下,坚持多部门联动,多管齐下、多措并举、综合施策。注意发挥政治优势、组织优势,动员方方面面的力量,共同做好化解矛盾、救助帮扶工作。如,对一些涉众型、政策性强的涉法涉诉信访事项,要积极协调相关政府部门参与进来,依法按政策解决问题。对生活确有困难的信访人,要紧紧依靠当地党委政府,加大司法救助和社会帮扶力度,通过解决其实际困难来促进息诉息访。对终结退出的案件,要积极动员基层党政组织、社会团体接手,落实好对当事人的思想疏导、说服教育、后续帮扶等工作,促使其回归正常生产、生活。要协调新闻宣传部门,加强对涉法涉诉信访改革的宣传报道,加强法制宣传教育和正面引导,努力为改革工作营造良好的舆论环境。
在具体案件处理过程中,既要坚持法治思维又要加强感情沟通,善于把法理情结合起来做工作,努力做到法平、理顺、情通,实现案结事了人和。针对特殊案件和当事人实际,要主动邀请相关领域专业人员参加,为当事人提供专业咨询和服务;要引入律师、心理咨询师、专家学者等参与化解工作,通过购买服务、严格管理、奖惩激励等手段,建立规范、可持续的第三方参与化解机制,动员社会力量共同做好矛盾化解、息诉息访工作。不能一讲依法处理,就将法治教条化、绝对化,还要立足国情,充分发挥我们党的政治优势,注意继承发扬优良传统,对过去那些已被实践证明、行之有效的好方法、好做法,要一步发扬光大。
第三,既要按照顶层设计抓好落实,又要立足实际不断探索创新。中央《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》明确了改革的总体思路、基本原则和主要内容,是这项改革的总依据、总纲领。针对涉法涉诉信访导入难、纠错难、退出难、救助难、违法行为处理难等瓶颈问题,中央政法委陆续出台了指导性意见。各级各单位都要制定相应的实施办法或操作细则,不折不扣地抓好落实,切实把工作机制健全起来,工作流程规范起来,确保案件进入法律程序后,能够按程序、分步骤及时得到依法处理。要强调落实中央文件不能打折扣、讲条件。各级各部门要制定细致的分工方案,把每项改革任务落实到具体单位、具体人员,确保每项工作有人抓、有人管、有人负责。
按照中央要求整体推进的同时,还要注意调动各级各部门探索创新的积极性,不断创新破解难题的新思路、提高工作实效的新机制、化解矛盾的新办法,确保改革工作既符合中央政策要求和法治取向,又符合部门和地方实际,富有生机活力。要推动制度机制方法的创新,努力推出一批可复制、可推广的成熟做法。比如,如何提高市县两级政法机关解决问题的主动性和实效性,最大限度地把矛盾化解在当地和基层,促进信访下行;如何充分利用信息化手段,形成一整套网上办案机制、信息化处理模式,提高信访工作效能;如何建立健全科学合理的信访工作考评指标体系,引导干警把工作重心放到依法解决问题上来,切实提高信访事项的审查率、立案率、化解率;如何健全第三方参与化解的机制,探索研究申诉、申请再审代理制,提高信访处理的公信度;如何建立与新闻媒体的协调联动机制,提高重大敏感信访案件的舆论引导能力,防止误读误判和跟风炒作等。这些,都需要积极探索,大胆实践。